经济与管理学部《视野》第52期：《2017·径山报告》金融开放七大政策建议

 

 

《2017·径山报告》金融开放七大政策建议[1]

由中国金融四十人论坛（CF40）主办、浙商银行独家支持的《2017•径山报告》2017年9月23日正式发布，报告主题为“积极、稳健地推进中国金融开放”，对金融开放领域的关键问题提出独立分析与主张。

近四十年的金融开放政策有几个明显的特点，一是“缓慢、反复”，二是“决心大、推进难”，三是政策协调性不够。这些特点与中国的渐进式改革方式有关，但对金融开放政策的总体评价应该是成绩很大、问题也不少。这些特点当然跟中国的渐进式改革方式有关；同时可能跟部门利益也有关系，比如国内金融机构担心外资金融机构进来抢吃蛋糕；另外也跟政策理念有关，比如担心金融开放导致金融不稳定，有些担心是不必要的，有些则是合情合理的。因此，金融的进一步开放，必须很好地平衡效益与稳定之间的关系。

汇率政策改革一直在朝着双向波动和市场决定的方向努力，但始终没有呈现出足够的灵活性；资本项目开放和人民币国际化取得了很大的进展，但在最近两年出现了一些反复；金融机构的对外开放经常是“雷声大、雨点小”，实际进展相对有限甚至出现了一定程度的倒退；金融市场的对外开放严重受制于境内外市场规则、制度方面的差异以及我国“通道式”的开放模式；对外投融资合作才刚刚才开始，金融机构走出去明显滞后于企业走出去，跨境金融服务的能力还比较弱。

虽然金融开放政策存在一些问题，但迄今为止似乎并没有显著影响我国的经济增长与金融稳定，而且确实有不少新兴市场国家在实施金融开放政策之后发生了金融危机。那么中国的金融业是否还应该进一步开放？从目前看，中国金融开放的程度不但明显滞后于实体经济，也大大落后于其它新兴市场国家。除此之外，起码还有三条理由支持中国金融业的进一步开放，第一，金融开放是实现经济可持续增长的重要条件。经济增长要靠创新，经济创新要依靠金融创新，金融开放有利于促进金融创新；第二，金融开放是防控系统性金融风险的重要手段。扩大金融开放，有利于提高经济效率，降低金融风险。有利于强化市场纪律，弱化道德风险问题，消除金融风险的痼疾。同时也有利于分散金融风险；第三，金融开放也是积极参与国际经济治理的重要途径。无论是对积极维持经济全球化的方向，还是对推动人民币国际化和落实“一带一路”倡议，都要求中国与国际金融体系接轨。

与四十年前相比，中国与世界经济都发生了比较大的变化。政府在制定新的金融开放政策的时候，应该认真考虑与改变了的经济现实相适应的理念与策略。一、作为一个大国经济，中国的金融开放决策需要认真考虑对国际经济的溢出效应；二、在积极推动资本项目开放的同时，当局也应该考虑设立适度的、临时性的跨境资本流动管理机制，支持金融稳定与货币政策的独立性；三、汇率对实体经济的影响既可以通过贸易渠道，也可以通过金融渠道，而金融渠道正在变得越来越重要；四、“以开放促改革”应该同“以改革助开放”相配合，协同推进金融的改革与开放；五，要从过去“审批式”、“通道式”的开放政策转向“制度性”、“整体性”的开放策略。

为了积极、稳健地推动中国金融业的进一步对外开放，提出了七个方面的政策建议。

第一，国务院金融稳定发展委员会应统筹金融改革开放政策，规划路线图并设计配套方案。“以开放促改革”很重要，但“以改革助开放”同样必不可少，尽量避免形成金融开放政策“单兵突进”的现象。一是金融与非金融改革的协调，比如国有企业的改革对于利率市场化至关重要；二是对内与对外金融政策的协调，比如金融机构的对外开放，取决于外资金融机构能否真正在境内市场享受准入前国民待遇；三是金融开放政策的协调，特别是协同推进金融业开放、汇率形成机制和减少管制三驾马车。

第二，完善与开放金融体系相匹配的宏观审慎监管框架，有效预防并化解金融风险。金融开放既可以提高效率，也可能增加风险。应该以央行提出的“宏观审慎评估体系”（MPA）的第六方面跨境融资风险为基础，扩展监管框架，包括关注金融开放政策的路线图、时间表与协同性，在不同的阶段，还可以主动调整开放策略，规避跨境资本流动，同时还要合理控制外债规模，优化外债结构。

第三，积极增加汇率的灵活性，更多地让市场因素决定汇率水平。自2016年底以来，外汇市场的贬值预期已经基本消除，实体经济也相对稳定，提高汇率灵活性改革的时间窗口已经来临。如果能够适时完成汇率市场化改革的惊险一跃，这将为我国扩大金融开放和完善金融调控提供重要的体制机制保障，也将向国际社会发出非常积极的改革开放信号，增强我国参与国际金融事务的代表性和话语权。

第四，落实准入前国民待遇并放松外资机构的持股比例，真正推动金融机构的对外开放。外资金融机构进入中国市场，就是中国的境内机构，接受中国监管部门的监管，相当于在金融业的外国直接投资，对于金融稳定的含义与短期跨境资本完全不同。因此，监管部门应该在持股比例、设立形式、股东资质、业务范围、牌照数量等方面对中外资机构一视同仁，为外资进入中国市场提供公平、公正的竞争环境。

第五，尊重国际市场规则和惯例，实现金融市场更高层次的开放。金融市场开放是我国提高国际竞争力、实现人民币国际化的必然要求，过去政策的开放度与实际的开放度之间存在较大的落差，主要原因就在于境内外市场规则与制度的不接轨。因此，首先要有序开放信用评级市场，其次要给予境外发行人在审计和会计方面更大的灵活性，最后应尽快明确境外投资者进入我国债券市场所涉及税收问题。同时，金融市场基础设施建设要兼顾中国国情和国际惯例。

第六，利用国内产业结构转型升级和“一带一路”倡议的契机，积极构建对外投融资框架。除了继续大力发展开发性金融和政策性金融，要努力构建全方位的商业性金融服务体系。监管部门可以顺势而为，引导中资金融机构在海外合理布局，可以鼓励金融机构提高跨境金融业务的广度和深度，还可以借助银行代理业务、银团贷款、东道国与多边开发银行、发达经济体的资本市场和国际金融中心等的作用，改善海外投融资服务。

最后，在宏观和微观两个层面建立跨境资本流动的管理框架，并稳健地加快人民币国际化的进程。在微观层面，要去“宏观调控功能”，促进资本项目可兑换，服务贸易投资便利化，同时把监管的重点从事前转向事中、事后。在宏观层面，构建资本管制和宏观审慎两个维度的管理框架，完善监测评估机制和压力测试等作为规则监管工具，同时保留托宾税等手段作为逆周期调控工具。但任何资本管制都应该是为其它改革和调整争取时间的一种临时性措施。

 

（学部办公室选编）

 

 

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